„Projekt eliminuje cały rynek. Wstrzymać prace!”. Burza wokół ustawy nikotynowej UD213 znów wraca

Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ustawy o podatku akcyzowym (UD213) wrócił 4 grudnia 2025 r. pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów. Ustawę, która wcześniej spadła z porządku obrad, ponownie procedowano na wniosek ministra zdrowia. I powraca znowu do KRM. To jedna z najbardziej kontrowersyjnych reform rynku nikotynowego ostatnich lat: przewiduje zakaz jednorazowych e-papierosów, restrykcje dla woreczków nikotynowych oraz nowe, surowe wymogi dla producentów. Jednocześnie organizacje przedsiębiorców przesyłają do rządu kolejne, najnowsze krytyczne stanowiska, wskazując na ryzyko nadregulacji, chaosu legislacyjnego i możliwego naruszenia prawa Unii Europejskiej.

Spór o ustawę nikotynową UD213 ponownie rozgrzewa debatę publiczną. Projekt nowelizacji przepisów dotyczących rynku wyrobów nikotynowych wraca pod obrady rządu, a wraz z nim powraca fala krytyki ze strony organizacji pracodawców, które właśnie przekazały swoje opinie do projektu w Rządowym Centrum Legislacji (RCL). Przedsiębiorcy alarmują, że proponowane regulacje – obejmujące m.in. zakaz jednorazowych e-papierosów i restrykcje dla woreczków nikotynowych – mogą doprowadzić do likwidacji całych segmentów rynku, uderzyć w budżet państwa i budzić poważne wątpliwości w świetle prawa Unii Europejskiej.

Projekt ustawy nikotynowej UD213 zakłada m.in. wprowadzenie daleko idących ograniczeń w sprzedaży niektórych produktów nikotynowych. Jednym z kluczowych elementów regulacji jest zakaz sprzedaży nietytoniowych wyrobów nikotynowych oraz wprowadzenie ograniczeń dotyczących aromatów w woreczkach nikotynowych.

W praktyce oznaczałoby to pozostawienie na rynku wyłącznie produktów o smaku tytoniowym. Problem polega jednak na tym, że według przedstawicieli branży takie warianty stanowią jedynie marginalną część sprzedaży. W rezultacie projektowane przepisy mogłyby doprowadzić do faktycznej eliminacji całej kategorii produktów.

To właśnie ta konsekwencja stała się jednym z głównych punktów krytyki ze strony organizacji reprezentujących przedsiębiorców.

Przypomnijmy, że jeszcze w grudniu 2025 r. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców przesłał do KRM obszerne stanowisko, w którym wykazuje, że projekt UD213 jest – zdaniem instytucji – nieproporcjonalny, niewystarczająco uzasadniony oraz groźny dla gospodarki, prawa unijnego i stabilności legislacyjnej państwa.

Warto podkreślić, że projekt wykracza jednak daleko poza walkę z jednorazówkami. Przewiduje delegalizację większości aromatów, ograniczenie woreczków nikotynowych wyłącznie do smaku tytoniowego oraz restrykcyjny reżim dopuszczania do obrotu produktów takich jak gumy, tabletki czy napoje nikotynowe, co uderzy w tysiące przedsiębiorców. Rząd twierdzi, że „nie istnieją mniej dotkliwe alternatywy”, a branża ostrzega, że zmiany mogą przenieść popyt do szarej strefy, o czym niedawno dyskutowano także podczas ostatniego posiedzenia Komisji ds. Petycji w Sejmie.

Najbardziej systemową analizę przedstawiła organizacja Pracodawcy RP, która przekazała premierowi opinię prawną przygotowaną przez prof. dr hab. Władysława Czaplińskiego. Dokument dotyczy oceny projektowanego zakazu sprzedaży nietytoniowych wyrobów nikotynowych i aromatyzowanych woreczków nikotynowych w świetle prawa Unii Europejskiej.

W opinii podkreślono, że wątpliwości budzi zgodność projektowanych przepisów z zasadą proporcjonalności wynikającą z prawa unijnego oraz z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

Autor opinii analizuje projektowane przepisy, w szczególności art. 7aa oraz art. 11hb pkt 1a ustawy, w kontekście swobody przepływu towarów w Unii Europejskiej.

W przekazanym stanowisku wskazano jednoznacznie:

W opinii zostało podkreślone, że w prawie UE ingerencja państwa w obrót towarami musi spełniać trzy warunki. Środek musi być odpowiedni do osiągnięcia celu, konieczny oraz proporcjonalny w ścisłym znaczeniu – czyli nie może nadmiernie ograniczać swobody gospodarczej.

Według autorów przytoczonej opinii całkowity zakaz sprzedaży określonych produktów może zostać uznany za środek zbyt restrykcyjny, jeśli istnieją inne, mniej ingerujące narzędzia realizacji celu zdrowia publicznego.

Jedno z najbardziej rozbudowanych stanowisk przedstawiła Krajowa Izba Gospodarcza, która zwróciła się do ministra zdrowia z wnioskiem o wstrzymanie prac nad projektem.

Zdaniem organizacji regulacja jest niespójna z wcześniejszymi decyzjami legislacyjnymi dotyczącymi rynku nikotynowego.

W stanowisku podkreślono, że zaledwie kilka miesięcy wcześniej ustawodawca zdecydował się na uregulowanie rynku saszetek nikotynowych i objęcie ich podatkiem akcyzowym.

Jak wskazano w piśmie:

KIG zwraca uwagę, że nowe regulacje wprowadzono dopiero niedawno, dlatego nie było jeszcze możliwości przeprowadzenia rzetelnej oceny ich skutków.

Organizacja podkreśla również konieczność stosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności:

Równie krytyczne stanowisko przedstawiła Konfederacja Lewiatan. Organizacja wskazuje przede wszystkim na brak spójności działań regulacyjnych państwa.

Z jednej strony wprowadzono akcyzę na nowe produkty nikotynowe i zaplanowano wpływy budżetowe z tego tytułu, a z drugiej projekt UD213 prowadzi do ich eliminacji z rynku.

W stanowisku organizacji czytamy:

Lewiatan podkreśla również brak danych empirycznych uzasadniających nowe restrykcje.

Jak zaznaczono:

Organizacja zwraca uwagę także na problem stabilności prawa. Częste zmiany przepisów mogą osłabiać przewidywalność regulacyjną i utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej.

Federacja Przedsiębiorców Polskich krytykuje nie tylko samą treść projektu, lecz także sposób prowadzenia procesu legislacyjnego.

Organizacja wskazuje, że uwagi zgłoszone w konsultacjach społecznych zostały w dużej mierze pominięte.

W stanowisku wypunktowano:

Federacja zwraca uwagę również na możliwe konsekwencje fiskalne.

Według przedstawionych szacunków:

W debacie pojawił się także wątek potencjalnych skutków dla rynku pracy. Organizacja zakładowa NSZZ „Solidarność” działająca przy British American Tobacco Polska wskazuje, że branża tytoniowa i powiązane z nią sektory zatrudniają w Polsce setki tysięcy osób.

Związkowcy podkreślają:

Ich zdaniem eliminacja niektórych kategorii produktów może doprowadzić do ograniczenia produkcji oraz przenoszenia inwestycji poza Polskę.

Organizacje pracodawców wskazują także na ryzyko rozwoju nielegalnego rynku. W wielu krajach europejskich saszetki nikotynowe dostępne są w różnych wariantach smakowych.

Zdaniem przedstawicieli biznesu ich zakaz w Polsce może spowodować, że konsumenci będą kupować produkty za granicą lub w nielegalnym obrocie.

W konsekwencji – jak argumentują – państwo straci nie tylko wpływy podatkowe, ale również kontrolę nad jakością produktów trafiających do konsumentów.

Centralnym punktem sporu wokół ustawy nikotynowej UD213 stała się zasada proporcjonalności. Zarówno w prawie konstytucyjnym, jak i w prawie Unii Europejskiej oznacza ona, że państwo powinno stosować środki możliwie najmniej ingerujące w wolność gospodarczą, jeśli pozwalają osiągnąć zamierzony cel.

Organizacje pracodawców argumentują, że w przypadku projektowanych przepisów nie przeprowadzono pełnego testu proporcjonalności.

Ich zdaniem ustawodawca powinien najpierw ocenić skuteczność istniejących narzędzi – takich jak ograniczenia sprzedaży, zakaz sprzedaży nieletnim czy nowe regulacje akcyzowe – zanim zdecyduje się na najbardziej restrykcyjny instrument w postaci zakazu rynkowego.

To właśnie ta kwestia może w przyszłości stać się jednym z głównych punktów ewentualnych sporów prawnych dotyczących nowych regulacji.