Raport NIK: NFZ niewłaściwie wydatkował wpływy z opłaty cukrowej i alkoholowej

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła wykorzystanie środków z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych. W latach 2021-2023 wpływy z tych opłat, które wyniosły ponad 5,2 mld zł, miały trafić na wsparcie leczenia skutków zdrowotnych spożywania napojów słodzonych i alkoholu. Zamiast tego, pieniądze trafiły do budżetu NFZ i były wykorzystywane na ogólne finansowanie świadczeń zdrowotnych, a nie na celowane działania przewidziane w ustawach o zdrowiu publicznym i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W efekcie wydatki na te konkretne cele nie zwiększyły się. Z kolei samorządy otrzymały prawie 760 mln zł z opłaty alkoholowej, które wydały zgodnie z przeznaczeniem, na m.in. profilaktykę i pomoc w rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Kontrola NIK, która obejmowała NFZ, trzy jego oddziały, Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom oraz wybrane gminy i urzędy skarbowe, miała sprawdzić, czy opłaty od napojów słodzonych i alkoholowych były pobierane i wydatkowane zgodnie z przepisami.

Opłatę od środków spożywczych (tzw. opłatę cukrową) wprowadzono 1 stycznia 2021 r. Zgodnie z ustawą, NFZ może przeznaczać środki z tej opłaty (stanowiące w 96,5% jego przychód) na działania edukacyjno-profilaktyczne i na leczenie pacjentów z chorobami powstającymi na tle niewłaściwych zachowań zdrowotnych, w szczególności z nadwagą i otyłością. W latach 2021-2023 środki z opłaty cukrowej, które zasiliły budżet NFZ, wyniosły blisko 4,5 mld zł.

Analizy Centrum Monitorowania Rynku wykazały, że wprowadzenie opłaty cukrowej spowodowało wyraźny wzrost cen słodzonych napojów bezalkoholowych - napojów gazowanych nawet o 36%, wód smakowych o ok. 22% a herbat mrożonych o 18%. Jednocześnie spadł popyt na te produkty, odpowiednio o: 20% w przypadku napojów gazowanych, 21% wód smakowych oraz 5% herbat mrożonych.

Od 1 stycznia 2021 r. wprowadzono opłatę od napojów alkoholowych w pojemnościach do 300 ml. W latach 2021-2023 wpływy z tej opłaty wyniosły 1,5 mld zł, z czego połowa trafiła do NFZ na edukację, profilaktykę oraz leczenie uzależnień i skutków zdrowotnych alkoholu. Druga połowa zasiliła gminy, które przeznaczyły środki na przeciwdziałanie skutkom picia alkoholu. W 2021 r. spożycie wyrobów spirytusowych wynosiło 3,8 litra na osobę, a w kolejnych latach spadło, głównie przez podwyżkę akcyzy w 2022 r.

- Zarówno przepisy regulujące opłatę cukrową jak i opłatę od napojów alkoholowych od momentu ich wprowadzenia do porządku prawnego wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych, w tym również co do charakteru tych opłat - pisze Najwyższa Izba Kontroli w komunikacie pokontrolnym.

Jedynie wydatki na Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych (50,4 mln zł) i pilotaż KOS-BAR (101,9 mln zł) były rozpoznawalne. Prezes NFZ nie monitorował wyników działań finansowanych z tych opłat ani ich wpływu na zdrowie społeczeństwa. Co więcej, coroczne raporty NFZ dla Ministerstwa Zdrowia nie zawierały dokładnych danych, ponieważ środki były wykorzystywane na leczenie chorób niezwiązanych z celami opłat.

Mimo wprowadzenia nowych opłat, nie zwiększyły one wydatków na świadczenia zdrowotne. W latach 2021-2023 wpływy z opłat nie przełożyły się na wyższe nakłady na leczenie, a wzrost wydatków wynikał głównie ze wzrostu składki zdrowotnej. Na przykład, wydatki na leczenie cukrzycy typu 2 wzrosły o 59,4 mln zł, co stanowiło tylko 1,3% wpływów z opłaty cukrowej w tym okresie.

- Podobnie było z opłatą od napojów alkoholowych – wpływy z niej również nie zwiększyły wydatków na finansowanie świadczeń określonych w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli na leczenie uzależnień od alkoholu i innych następstw zdrowotnych jego spożywania - napisała NIK.

W ocenie kontrolerów NIK, oznacza to, że środki z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych faktycznie zastąpiły środki przeznaczane na świadczenia ze składki zdrowotnej w latach poprzedzających wprowadzenie tych opłat. Tymczasem zgodnie z założeniami ustawy, miały być wzmocnieniem dotychczasowych działań.

W latach 2022-2024 (do pierwszego kwartału) Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom nie zawsze prawidłowo wykorzystywało środki z opłat od napojów alkoholowych. Z zaplanowanej kwoty 28,7 mln zł, aż 1,1 mln zł (3,7%) wydano niezgodnie z przeznaczeniem, m.in. na badania dotyczące dobrostanu ukraińskich matek i dzieci oraz na profilaktykę narkomanii.

W tych latach przeprowadzono kontrole tylko czterech z 106 umów o rozliczenie dotacji, co stanowiło tylko 3,8% wszystkich umów. Dyrektor KCPU wyjaśnił, że wynikało to z braku odpowiednich pracowników. NIK oceniła to jako nierzetelne, ponieważ nie zapewniało to odpowiedniej weryfikacji, czy warunki umów były spełniane, np. w zakresie noclegów czy wyżywienia. KCPU nie kontrolowało także prawidłowości wyboru wykonawców ani zasadności kosztów, a faktury wystawiane były niezgodnie z umowami.

Kontrolerzy NIK stwierdzili również, że pracownicy KCPU wykonywali dodatkową, płatną pracę na rzecz firm realizujących zadania finansowane z opłat alkoholowych. Dotyczyło to kwoty ponad 15 mln zł. Pracowali tam wicedyrektorzy i kierownicy, którzy nadzorowali zadania finansowane przez Centrum.

W latach 2021-2023 gminy otrzymały łącznie 759,7 mln zł z opłaty od napojów alkoholowych. Wśród kontrolowanych samorządów, dochody z tej opłaty wyniosły około 30,5 mln zł (4% dochodów gmin). Miasto Bydgoszcz otrzymało 6,6 mln zł, Poznań 14,6 mln zł, a Szczecin 9,2 mln zł. NIK pozytywnie oceniła sposób realizacji zadań przez samorządy, w tym ewidencjonowanie i wydatkowanie tych środków. W urzędach skarbowych w Warszawie, Bydgoszczy, Poznaniu i Szczecinie, które odpowiadały za pobór opłat, stwierdzono drobne nieprawidłowości. W przypadku opłat dokonanych po terminie, nie pobrano dodatkowych opłat od osób spóźnionych. Ustawodawca nie przewidział możliwości zmniejszenia opłat dodatkowych, co zostało skrytykowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na brak elastyczności w stosowaniu tej opłaty.

NIK skierowała kilka wniosków pokontrolnych do minister zdrowia. Sugerują wprowadzenie zmian m.in. w ustawie o zdrowiu publicznym i ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Chodzi m.in. o: wskazanie, że środki z opłat są dodatkowym źródłem finansowania profilaktyki i leczenia chorób związanych z niewłaściwymi zachowaniami zdrowotnymi. NIK wskazuje również na zobowiązanie NFZ do prowadzenia oddzielnej ewidencji kosztów związanych z opłatą cukrową i doprecyzowanie wymogu informacyjnego o środkach z opłat.

NIK zwróciła się również do ministra finansów o wprowadzenie zmian w przepisach, aby NFZ prowadził oddzielną ewidencję dla wydatków z opłat. Izba zasugerowała także rozważenie wprowadzenia podatków zamiast opłat cukrowych i alkoholowych.